PP 28/2024 dan Pengendalian Rokok: Menguji Perlindungan Ibu Hamil dan Remaja di Ruang Nyata

Peraturan dapat melarang penjualan rokok kepada kelompok rentan, tetapi larangan di atas kertas belum tentu mengubah apa yang tersedia di warung, toko daring, atau lingkungan sekitar sekolah. Di situlah ukuran keberhasilan kebijakan kesehatan publik sesungguhnya berada: bukan hanya pada rumusan pasal, melainkan pada perubahan akses, kepatuhan, paparan, dan dukungan yang dirasakan masyarakat. Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2024 (PP 28/2024), sebagai aturan pelaksanaan Undang-Undang Kesehatan, membawa pertanyaan itu ke dalam kebijakan pengendalian produk tembakau dan rokok elektronik.

Perhatian terhadap isu ini menguat dalam diskusi lintas lembaga tentang pengawasan penjualan produk tembakau untuk melindungi anak dan remaja. Salah satu kajian yang dibahas menelaah dampak PP 28/2024 terhadap konsumsi rokok pada ibu hamil serta anak dan remaja di bawah 21 tahun. Fokus tersebut relevan karena kebijakan menyentuh dua persoalan yang saling berhubungan tetapi tidak identik: perlindungan kesehatan selama kehamilan dan pencegahan akses produk tembakau pada usia muda. Keduanya menuntut lebih dari imbauan agar individu membuat pilihan sehat; keduanya bergantung pada lingkungan pasar, norma sosial, dan kapasitas institusi.

Mengapa PP 28/2024 Perlu Dinilai dari Pelaksanaannya?

PP 28/2024 memuat pembatasan penjualan produk tembakau dan rokok elektronik, termasuk larangan menjual kepada orang berusia di bawah 21 tahun dan perempuan hamil. Aturan itu juga mengatur sejumlah cara, lokasi, dan saluran penjualan. Secara kebijakan, cakupan tersebut penting: pemerintah tidak hanya meminta calon konsumen mengendalikan diri, tetapi berupaya membentuk lingkungan yang tidak memudahkan akses terhadap produk berisiko. Teks peraturan dan informasi resminya dapat ditelusuri melalui basis data peraturan Badan Pemeriksa Keuangan.

Namun, regulasi adalah instrumen, bukan hasil akhir. Larangan usia, misalnya, hanya bekerja bila penjual mengetahui batas yang berlaku, memiliki cara wajar untuk memeriksa usia, dan menghadapi pengawasan yang konsisten. Pembatasan lokasi memerlukan pemetaan yang jelas dan prosedur yang dapat diterapkan pemerintah daerah. Pengendalian penjualan digital menuntut kerja lintas yurisdiksi, sebab penjual, platform, dan pembeli bisa berada di wilayah berbeda. Jika rantai pelaksanaan ini terputus, kebijakan dapat tampak tegas dalam dokumen tetapi lemah dalam pengalaman sehari-hari.

Masalah Kebijakan Berada pada Rantai Akses

Akses bukan sekadar pertanyaan apakah sebuah produk dijual. Ia dibentuk oleh harga, kemudahan memperoleh, kedekatan dengan tempat beraktivitas, promosi, satuan pembelian, dan persepsi bahwa konsumsi merupakan hal yang lazim. Karena itu, larangan pada satu saluran berpotensi mendorong transaksi berpindah ke saluran lain bila pengawasan tidak mengikuti perubahan perilaku pasar. Penertiban penjualan daring tanpa pemantauan penjualan langsung, misalnya, dapat menghasilkan keberhasilan administratif yang tidak sebanding dengan perubahan akses konsumen.

Rantai tersebut melibatkan banyak pihak. Pemerintah pusat menetapkan norma dan pedoman; pemerintah daerah memahami konteks wilayah serta menjalankan fungsi pengawasan sesuai kewenangannya; pelaku usaha mengendalikan prosedur penjualan; platform digital mengatur akses dan penayangan produk; sementara sekolah, keluarga, organisasi masyarakat, dan layanan kesehatan berinteraksi dengan dampak kebijakan. Tidak ada satu aktor yang dapat menggantikan seluruh fungsi tersebut. Tantangannya adalah membagi tanggung jawab tanpa menciptakan kekosongan atau pengawasan yang tumpang tindih.

Kepatuhan Penjual Perlu Dapat Diamati

Kepatuhan tidak cukup diukur dari jumlah sosialisasi atau inspeksi. Pemerintah perlu mengetahui apakah penjual memahami larangan, bagaimana mereka memeriksa usia, dan apakah prosedur itu diterapkan secara konsisten. Indikator proses semacam ini membantu menjelaskan mengapa pelanggaran terjadi. Bila masalahnya adalah ketidaktahuan, komunikasi dan panduan operasional mungkin lebih tepat sebagai langkah awal. Bila pelanggaran berulang terjadi meskipun aturan telah dipahami, respons pengawasan dapat disesuaikan berdasarkan kewenangan dan ketentuan yang berlaku.

Pengawasan Harus Mengikuti Perubahan Saluran

Perdagangan digital menantang model pengawasan yang hanya mengandalkan inspeksi tempat usaha fisik. Sebaliknya, pengawasan daring juga tidak boleh berhenti pada pemblokiran sesaat apabila akun, kata kunci, atau saluran transaksi mudah berubah. Pendekatan yang lebih kuat menggabungkan pelaporan yang mudah digunakan, mekanisme respons yang terukur, dokumentasi pelanggaran, dan komunikasi rutin dengan penyedia platform. Kebijakan juga perlu memperjelas bagaimana perlindungan privasi dan proses yang adil dijaga ketika data transaksi atau identitas pengguna menjadi bagian dari penegakan.

Membaca Data Tanpa Melompat ke Kesimpulan

Angka dapat menunjukkan skala persoalan, tetapi tidak otomatis menjelaskan penyebab atau keberhasilan suatu aturan. Artikel sumber yang menjadi pijakan pembahasan ini mengutip estimasi sekitar 70 juta perokok dengan prevalensi sekitar 29 persen dari Survei Kesehatan Indonesia (SKI) 2023. Artikel tersebut juga merujuk pada perubahan penggunaan rokok elektronik dari 0,3 persen pada 2011 menjadi 3 persen pada 2021 dalam Global Adult Tobacco Survey, serta perkiraan jumlah perokok usia 10–18 tahun dari sekitar 4,3 juta pada Riskesdas 2018 menjadi 5,9 juta pada SKI 2023. Angka-angka ini menggambarkan konteks yang dikutip, bukan dengan sendirinya evaluasi dampak PP 28/2024.

Perbandingan antarsurvei membutuhkan kehati-hatian. Definisi “perokok”, rentang usia, jenis produk, periode ingatan responden, desain sampel, dan cakupan geografis dapat berbeda. Kenaikan jumlah dalam dua survei juga belum membuktikan bahwa satu kebijakan gagal atau bahwa faktor tertentu menyebabkan perubahan tersebut. Jumlah absolut dapat meningkat seiring perubahan populasi, sedangkan prevalensi bergantung pada pembagi dan definisi pengukuran. Karena itu, peneliti perlu menyandingkan indikator yang sebanding dan mengungkapkan batas datanya. Informasi SKI 2023 tersedia melalui publikasi Badan Kebijakan Pembangunan Kesehatan; data surveilans tembakau Indonesia juga dihimpun oleh Organisasi Kesehatan Dunia.

Evaluasi kebijakan perlu memisahkan keluaran, hasil antara, dan dampak. Jumlah inspeksi merupakan keluaran; perubahan kepatuhan penjual adalah hasil antara; berkurangnya kemudahan akses atau paparan merupakan hasil yang lebih dekat dengan tujuan kesehatan. Untuk menilai dampak, perubahan sebelum dan sesudah aturan perlu dibaca bersama intensitas pelaksanaan, kondisi ekonomi, perubahan harga, kampanye publik, dan faktor lain. Tanpa pembanding dan penjelasan metode, klaim keberhasilan mudah berubah menjadi atribusi yang terlalu cepat.

Perlindungan Ibu Hamil Tidak Boleh Berubah Menjadi Stigma

Larangan penjualan kepada perempuan hamil menempatkan penjual dan lingkungan usaha sebagai salah satu titik intervensi. Itu berbeda dari menjadikan perempuan hamil sebagai sasaran hukuman atau mempermalukan mereka. Pembedaan ini penting secara etis sekaligus praktis. Stigma dapat membuat seseorang menyembunyikan konsumsi, menghindari layanan kesehatan, atau enggan membicarakan paparan asap di rumah. Kebijakan yang bertujuan melindungi kesehatan justru dapat kehilangan kepercayaan bila implementasinya menyederhanakan persoalan menjadi kesalahan moral individu.

Perlindungan yang efektif menggabungkan pengurangan akses dengan dukungan yang dapat dijangkau: komunikasi yang tidak menghakimi, konseling berhenti merokok, edukasi tentang paparan asap, serta rujukan layanan kesehatan yang sesuai. Keluarga dan lingkungan rumah juga perlu dilibatkan karena paparan tidak selalu berasal dari konsumsi ibu hamil sendiri. Dengan demikian, aturan penjualan berfungsi sebagai bagian dari pendekatan yang lebih luas, bukan sebagai pengganti layanan dan perlindungan sosial.

Remaja Membutuhkan Lingkungan yang Mengurangi Kemudahan Akses

Pembatasan penjualan kepada orang di bawah 21 tahun menetapkan batas hukum pada sisi penjual. Akan tetapi, usia legal tidak serta-merta menghilangkan tekanan teman sebaya, pengaruh keluarga, paparan promosi, atau akses melalui pembelian perantara. Bila evaluasi hanya menghitung transaksi yang tertolak di toko tertentu, ia mungkin melewatkan jalur lain yang tetap tersedia. Pertanyaan kebijakannya bukan hanya apakah seorang remaja dapat membeli secara langsung, melainkan apakah lingkungan secara keseluruhan membuat produk mudah diperoleh dan konsumsi tampak normal.

Respons yang lebih utuh menggabungkan kepatuhan penjualan dengan pendidikan kesehatan yang tidak menakut-nakuti, dukungan bagi sekolah, akses konseling, dan keterlibatan keluarga. Pesan kepada remaja perlu memberi ruang untuk memahami risiko dan tekanan sosial, bukan sekadar mengulang larangan. Penelitian juga perlu membedakan kelompok umur dan pola penggunaan produk, sebab anak, remaja awal, dan kelompok usia mendekati 21 tahun menghadapi konteks sosial yang berbeda.

Merancang Evaluasi yang Menjawab “Apa yang Berubah?”

Evaluasi PP 28/2024 dapat dimulai dengan peta indikator yang menghubungkan implementasi dengan hasil. Pada tingkat proses, peneliti dapat mengukur pemahaman penjual, ketersediaan panduan, cakupan pengawasan, serta waktu respons atas laporan. Pada tingkat akses, kajian dapat menilai kemudahan pembelian menurut usia, lokasi, jenis saluran, dan bentuk produk. Pada tingkat hasil, survei berulang dapat memantau konsumsi, paparan, dan persepsi norma sosial dengan definisi yang konsisten. Data kualitatif dari penjual, petugas, keluarga, remaja, dan tenaga kesehatan membantu menjelaskan mekanisme di balik angka.

Desain sebelum-sesudah perlu ditopang kelompok pembanding atau pendekatan lain yang menguji penjelasan alternatif. Jika intensitas pengawasan berbeda antarwilayah, perbedaan tersebut dapat menjadi bahan analisis, tetapi bukan alasan untuk langsung menyimpulkan hubungan sebab-akibat. Peneliti perlu mencatat kapan intervensi mulai berjalan, sumber daya yang tersedia, serta perubahan pasar yang terjadi bersamaan. Protokol etika menjadi keharusan, khususnya bila penelitian melibatkan anak dan remaja atau mengumpulkan informasi sensitif tentang konsumsi.

Implikasi bagi Pemerintah dan Pemangku Kepentingan

Bagi pemerintah, langkah pertama ialah menerjemahkan ketentuan menjadi pembagian peran, standar pencatatan, dan prosedur tindak lanjut yang dapat dipahami petugas maupun pelaku usaha. Koordinasi pusat-daerah perlu menghasilkan satu bahasa operasional, bukan sekadar banyak forum. Data pengawasan sebaiknya mencatat jenis pelanggaran, lokasi, saluran penjualan, respons, dan hasil tindak lanjut dengan perlindungan privasi yang memadai.

Bagi pemerintah daerah, pemetaan titik penjualan di sekitar satuan pendidikan dan tempat bermain anak dapat membantu mengarahkan sumber daya. Pengawasan berbasis risiko lebih masuk akal daripada inspeksi yang tersebar tanpa prioritas. Bagi pelaku ritel, panduan sederhana tentang verifikasi usia dan penanganan transaksi yang dilarang dapat mengurangi ketidakpastian. Bagi platform digital, kebijakan perlu menjelaskan mekanisme pelaporan, peninjauan, dan penanganan akun yang menawarkan produk kepada kelompok yang dilindungi. Seluruh upaya tersebut perlu dievaluasi agar kepatuhan formal benar-benar berkaitan dengan perubahan akses.

Bagi organisasi masyarakat, sekolah, dan layanan kesehatan, peran pentingnya adalah membangun komunikasi publik yang akurat dan tidak menstigma. Mereka dapat membantu mengenali hambatan pelaksanaan, memberi masukan tentang pengalaman warga, serta menghubungkan keluarga dengan dukungan yang tersedia. Peneliti independen dapat memperkuat akuntabilitas dengan memublikasikan metode, indikator, temuan nol, dan keterbatasan studi—bukan hanya hasil yang mendukung asumsi awal.

Penutup: Kebijakan Kuat Terlihat dalam Pengalaman Sehari-hari

PP 28/2024 penting karena mencoba menggeser pengendalian rokok dari tanggung jawab individu semata menuju pengaturan atas akses dan lingkungan. Namun, kekuatan sebuah peraturan tidak ditentukan oleh luasnya daftar larangan. Ia ditentukan oleh kemampuan institusi menerjemahkan norma menjadi praktik yang konsisten, adil, dan dapat dievaluasi. Perlindungan ibu hamil dan remaja akan lebih bermakna ketika pembatasan penjualan berjalan beriringan dengan layanan pendukung, komunikasi tanpa stigma, dan data yang dapat dipercaya.

Pada akhirnya, pertanyaan paling berguna bukan hanya “apakah aturan sudah berlaku?”, melainkan “apa yang berubah bagi orang yang hendak dilindungi, siapa yang masih tertinggal, dan bukti apa yang menunjukkan perubahan itu?” Menjawabnya memerlukan keberanian untuk menguji kebijakan, memperbaiki pelaksanaan, dan mengakui ketika data belum cukup. Itulah cara agar peraturan tidak berhenti sebagai dokumen negara, melainkan menjadi perlindungan yang benar-benar hadir dalam kehidupan sehari-hari.

Pertanyaan yang Sering Diajukan

Apa inti pembatasan penjualan rokok dalam PP 28/2024?

PP 28/2024 memuat pembatasan penjualan produk tembakau dan rokok elektronik, termasuk larangan menjual kepada orang berusia di bawah 21 tahun dan perempuan hamil, serta ketentuan mengenai cara dan saluran penjualan. Detail implementasi harus merujuk pada naskah peraturan dan pedoman yang berlaku.

Bagaimana mengukur apakah larangan penjualan kepada remaja efektif?

Pengukuran sebaiknya melihat lebih dari jumlah inspeksi. Indikator dapat mencakup pengetahuan penjual, praktik verifikasi usia, tingkat kepatuhan lintas saluran, kemudahan akses yang dilaporkan remaja, dan perubahan pola konsumsi dengan definisi yang konsisten. Data proses membantu menjelaskan hasil akhirnya.

Mengapa larangan penjualan kepada perempuan hamil perlu disertai dukungan kesehatan?

Larangan membatasi transaksi, tetapi tidak otomatis mengatasi ketergantungan nikotin atau paparan asap di rumah. Konseling tanpa stigma, edukasi, dukungan berhenti merokok, dan rujukan layanan kesehatan membuat perlindungan lebih menyeluruh dan mengurangi risiko perempuan menjauh dari layanan karena takut disalahkan.

Apakah kenaikan angka perokok dalam dua survei membuktikan kebijakan gagal?

Tidak dengan sendirinya. Survei dapat berbeda dalam definisi, sampel, kelompok usia, dan periode pengumpulan data. Evaluasi perlu menguji keterbandingan angka, perubahan populasi, intensitas pelaksanaan, serta faktor lain sebelum menarik kesimpulan sebab-akibat.

Apa peran pemerintah daerah dan platform digital dalam pengawasan?

Pemerintah daerah dapat memetakan konteks penjualan dan menjalankan pengawasan sesuai kewenangannya, sedangkan platform digital perlu memiliki mekanisme pelaporan dan penanganan yang jelas. Keduanya perlu terhubung dengan standar pusat, dokumentasi tindak lanjut, dan perlindungan privasi agar celah antarwilayah maupun antarsaluran tidak memperlemah aturan.